党的二十大报告指出：要坚持以经济安全为基础，完善国家安全法治体系。新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，迫切需要反制裁的立法制度为依托。2021年6月10日通过的反外国制裁法作为我国第一部系统性反对外国制裁的国家层面的综合性法律改变了过去反制裁的规定零散、位阶低的局面，为我国在围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等方面提供了行动纲领。但也应注意到，反外国制裁法在实践中还面临着一些挑战，如适用对象，反制措施的执行、救济机制、执法标准等等都亟待进一步明确，从而为反外国制裁法的实施提供旺盛的生命力。

　　反外国制裁法的通过标志着中国在反制裁法律制度的基本建成，是我国统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外法治建设、加快建立系统完备的涉外法律体系所取得的重大成就，也是推进国家治理体系现代化、治理能力现代化的重要内容。鉴此，本文将在介绍我国现行的反经济制裁法律体系的基础上，以反外国制裁法为核心论述当前中国反制裁的基本制度及其可能面临的问题，并在最后就其实施机制提出合理的建议。

　　维护国家的稳定，归根结底就是要发展经济，改善民生。从党的执政根基来看，要赢得民心，巩固政权，稳定社会，必须确保国家的经济安全。国家的安全战略的制订与执行是以经济利益为根本起点，国家的政治、军事乃至环境等都是围绕着经济建设为中心。没有了经济安全，文化安全、教育安全和社会安全就无法实现。因此，保障经济安全已成为国家关键职责之一。在“国家安全观”理论思想的指导下，中国正逐步健全国家安全体系，健全反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制，坚定捍卫国家主权、安全、发展利益，推动国家安全制度体系和工作机制建设取得突破性进展。

　　自2020年以来，中国政府针对外国针对中国公民或实体的制裁采取了一系列反制裁措施，并逐渐形成以法律为依据，以部门规章作为具体的执行内容和补充，以其它政府规范性文件为指导，以人民法院为最终的司法保障的法律体系。2021年6月10日，全国人民代表大会常务委员会通过了反外国制裁法。该法旨在对抗、打击和反对外国对中国实施的单边制裁，维护中国的国家主权、安全和发展利益，保护中国公民和组织的合法权益。随着反外国制裁法的通过，将过去非正式的监管措施正式化及提升到法律的位阶，为目前实行的相关规则和尚未出台的措施提供了基本的立法依据。

　　上述法律共同构成了我国反制裁体系的基石。其中，反外国制裁法统领了中国的反制裁法律体系，强调了中国坚持独立自主的和平外交政策，规范了可供实施的反制措施及其适用情形与对象、相关个人和主体的义务和责任，更彰显了中国维护国家安全的立场，保护中国个人及实体的能力。因此，下文将以反外国制裁法为核心，其他法律规范为补充，阐述当下中国反经济制裁的基本制度，也同时指明反外国制裁法在适用过程中可能遇到的挑战。

　　根据反外国制裁法第3条第2款规定，中国的反制裁措施针对“外国违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口遏制或压制中国，或根据本国法律对任何中国公民和组织采取歧视性限制措施，干涉中国内政”的行为。同时，根据反外国制裁法第15条，“危害我国主权、安全、发展利益的行为”也可以是实施反制的前提之一。对比阻断办法“不当域外适用”的评估标准，反外国制裁法强调了“以各种借口遏制或压制中国”“歧视性限制措施”“干涉中国内政”等须价值判断的评价要素。尤其是，如何理解“遏制或压制”“歧视性限制”等不确定性的法律概念增添了模棱两可的适用空间。有观点认为，反外国制裁法侧重于反制“干涉中国内政”的行为。例如，一些国家以涉及中国内政的相关事由对中国国家机关、公职人员和中国企业实施的制裁，也可能包括通过制裁和出口管制限制中国高科技产业发展的情况。

　　反外国制裁法第3条适用范围的正当性可在如下方面得以证成。首先，“不干涉中国内政”的表述与禁止“干涉”主权国家内部或外部事务的惯例相协调，而“不干涉原则”得到了众多条约以及联合国大会决议的广泛承认。值得注意的是，“不干涉原则”同样适用于经济制裁。例如，1970年联合国大会第2625（XXV）号决议关于各国依联合国建立友好关系和合作的国际法原则中提出，任何国家不得使用或鼓励使用经济、政治或任何其他类型的措施来胁迫另一国家，以便从该国获得行使其主权权利的服从，并从该国获得任何形式的好处。

　　其次，“歧视性措施”与关贸总协定中非歧视和最惠国待遇原则不谋而合，而这些原则恰恰是关贸总协定制度的核心，也是经济制裁被诟病的主要理由之一。因此，当世贸组织成员之间进行经济制裁时，通常违反了关贸总协定的相应义务。同样，金融制裁也可能违反国家在服务贸易总协定下的义务（例如，考虑服务贸易总协定第十一条，该条规定，一个成员“不得对与其具体承诺有关的经常易的国际转移和支付实施限制”）。但同时必须指出的是，关贸总协定第21条“安全例外条款”明确，关贸总协定并不阻止成员国根据其在联合国下的义务采取行动（例如，执行联合国制裁），也不阻止任何成员国“采取它认为对保护其基本安全利益有必要的任何行动”。一些国家为了掩盖对华经济制裁在国际上的不法性，常常引用“安全例外”条款试图化解其经济制裁措施偏离非歧视义务的不法性。类似的条款也可见于与贸易有关的知识产权协定第14条第2款服务贸易总协定（GATS）第14条第2款以及与贸易有关的投资措施协议第3条。

　　反外国制裁法通过对反制清单内的实体与个人、组织及其关联方进行制裁达到反制裁的目的。反外国制裁法第4条授权国务院有关部门制定“反制清单”，对象包括参与制定、决定、实施“歧视性措施”的个人、组织及其关联人员。反外国制裁法第5条进一步列举了反制清单的关联方，可以包括配偶、直系亲属、高级官员或这些个人担任高级管理人员或实际控制的实体或组织。国务院有权逐案确定个人、组织的范围。

　　值得关注的是，“反制清单”与此前商务部颁布的“不可靠实体清单”有何区别？在反制的适用对象上，不可靠清单针对的是“外国实体”（包括外国企业、其他组织或者个人）的行为。而根据反外国制裁法第15条的规定，反制措施除了个人或者组织外，还包括“外国国家”。在考量因素方面，不可靠实体清单主要评估该外国实体的行为是否：（1）危及中国国家主权、安全和发展利益；（2）违反正常的市场交易原则，对中国企业、其他组织或者个人采取中断正常交易或者歧视性措施；和（3）严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益。可以看出，不可靠清单更偏重于行为是否违背了相关的市场规则及契约精神，但其实其凸显的维护“国家利益”及“中国企业、其他组织或者个人利益”与反制清单并无不同。在实施主体方面，根据不可靠实体清单规定第2、8条规定，不可靠实体清单由设在商务部的工作机制办公室决定是否将有关外国实体列入并予公布。而根据反外国制裁法第4、9条规定，反制清单先由国务院有关部门决定是否将有关列入，再由外交部或者国务院其他有关部门发布命令予以公布。由上可知，反制清单在很大程度上囊括了不可靠实体清单的覆盖范围，使得两类清单在适用上有不少重合的空间。

　　事实上，不可靠实体清单规定自颁布至本文写作之时，商务部工作机制还未曾公布过相关的实体清单。从这点上，有观点认为，其代表的政治性与象征性价值——中国从被动到主动反击的法律制度转变，相较于实践性更胜一筹。而在反外国制裁法实施后，反制对象以及所实施的反制措施仍由外交部以“发言人表态和电话答问”及“答记者问”的方式公布，往往并没有明确对企业、个人或实体的法律义务，以及违反之后的法律后果。

　　反外国制裁法第6条列出了三类反制措施：（1）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境（主要由外交部或公安部（出入境管理局）实施）；（2）扣押、扣押和冻结在中国境内的动产、不动产和其他各类财产；和（3）禁止、限制境内组织或者个人与所列组织或者个人进行交易或者以其他方式从事合作。反外国制裁法第6条允许国务院有关部门采取一种或多种结合的措施，且通过规定了“其他必要措施”，给予了国务院有关部门在决定采取措施种类时一定的自由裁量权。

　　与美国法律适用于SDN的50%规则不同的是（即，当一个或多个被制裁者直接或间接拥有50%或50%以上的实体的财产和财产权益时，那么该实体也被视为制裁对象），被列入反制清单的个人或组织不会自动受到制裁；是否对其实施反制措施，需要国务院有关部门正式决定和公布。其次，不同点还体现在管辖范围。有观点认为，反外国制裁法下的反制措施没有域外效力，遵循了国家管辖权原则，并且仅要求“中国境内的个人和实体”遵守，这无疑与美国式的“次级制裁”大相径庭。因此，反制清单上的指定实体可能会被冻结其在中国的资产和交易，但任何与中国司法管辖区没有联系的资产和交易都不会受到影响。但是，如何理解“境内组织、个人”？对于组织，一些并非中国境内设立，但在境内经营或活动的组织是否属于境内组织？对于个人，是以国籍为判断标准，还是以是否居留在境内及居留时间的长短作为判断标准？这些问题在反外国制裁法中并未明确。再如，如何合理界定“交易”与“合作”的内涵和外延，是否意味着与反制目标进行经济交易和商业合作，均属反外国制裁法所规定的反制措施的禁止或限制？

　　须进一步说明的是，反制措施中“查封、扣押、冻结”是“行政强制措施”，根据行政强制法的有关规定，行政机关在实施行政强制措施时，应当向有关人员送达查封、扣押、冻结决定书。实践中尚待进一步澄清的是，境内主体是否有义务主动实施扣押、扣押、冻结，还是应当在接到有关部门的通知后方才实施。

　　反外国制裁法在阻断办法的基础上加强了中国公民和组织的私力救济，不仅针对域外执行外国制裁，也包含协助实施制裁。反外国制裁法第12条规定，如果中国公民和组织的权益因某公司遵守外国制裁而受到侵害，他们可以在中国法院起诉该公司，禁止其侵权行为并获得损失赔偿。这一规定不仅有助于可以达到使受限制性措施的个人与实体获得民事救济，弥补损失，也可以起到震慑其他个人与实体不得执行和协助外国制裁的目的。

　　虽然阻断办法也包括私人诉权，但其目的是禁止中国公民和组织遵守不当域外适用的外国法律，其依据是法律中包含的因素，包括是否：（1）违反国际法和国际关系的基本准则；（2）可能对中国的国家主权、安全和发展利益产生影响；和（3）可能对中国公民、法人或其他组织的合法权益产生影响。中国公民和组织可以申请豁免遵守阻断办法的规定，如果获得豁免，便不得在法院起诉。与之不同的是，反外国制裁法中并不包括任何关于对中国公民和组织所主张的索赔免责的规定。

　　第12条参考了欧盟、英国阻断法的索赔条款，既对责任国国民进行限制，也对第三国国民进行限制来反抗次级制裁。但是，反外国制裁法与外国法律的冲突也体现于此。所有遵守外国对中国制裁的中外企业，均已违反反外国制裁法第12条，随时面临被中国公民和组织起诉的风险，而如其遵守反外国制裁法12条，则可能遭遇制裁国的严厉处罚。例如，在伊朗梅利银行诉德国电信案中就展现了这样的困境：在长期合作伙伴伊朗梅利银行被美国列入SDN清单后，德国电信考虑到继续与伊朗梅利银行保持合同关系可能导致自身也遭受美国的制裁，而拒绝与伊朗梅利银行继续履行合同，但同时也违反了欧盟阻断法关于禁止遵守美国相关制裁法案的禁令。除此之外，反外国制裁法也并未明确求偿的法律依据、损害赔偿标准及管辖法院。是“违约之诉”抑或“侵权之诉”？又如，“执行或者协助执行”是以知道或应当知道相关规定的发布为准，还是以业务或经营活动中具体遇到相关限制规定为准？

　　还值得注意的是，与阻断办法第7条采取了颁布“禁令清单”的方式对其适用范围进行控制不同的是，反外国制裁法第12条却采取了概括性的阻断模式，这就意味着所有针对中国实体的“歧视性限制措施”都会被不加区分地被阻断。

　　反外国制裁法第9条规定，由外交部或者国务院其他有关部门对反制清单作出确定、中止、修改或者取消的决定，并以命令的方式予以公布。在执行联合国制裁时，外交部会首先发起通知，将联合国安理会的相关决议通知各个政府机构，并敦促这些机构执行决议规定的经济制裁。各个监管机构，如中国海关总署、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和交通运输部，将随后发出通知，在各自的管辖范围内实施措施，并根据不同的行业特点，制定相应办法，如《银行业金融机构国别风险管理指引》。反外国制裁法基本遵循了这一惯例，反制清单的制定、暂停、变更和取消的指令都是由外交部作为牵头机关。

　　但是，反外国制裁法还规定国务院其它机构也有发布与反制措施有关的指令的权力，如商务部等与外事经济贸易高度关联的其它机构也有可能介入。另一方面，反外国制裁法第6条规定的反制措施涉及跨部门的联合执法。“不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境”对应的主管部门是公安部门和外交部门，“查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产”则可能涉及自然资源部门、市场监督管理部门、中国人民银行等等，而“禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动”则覆盖了一切商事活动，其涉及的主管部门或者执行机构更是数不胜数。每个部门都有自己的运作模式及职责范围，如缺乏统筹协调机制，则易陷入各自为政的局面。

　　而且，有学者指出，反外国制裁法授权国务院制定反制清单和实施具体措施，同时给予其较大的自由裁量权，那么国务院及其各部门将会以何种标准来实施反外国制裁法？

　　反外国制裁法的实施机制应该以中国整体的国家安全观为基础，制定相应的完善措施，促进国内法的衔接和协调，落实我国早日形成以经济安全为基础的反制裁法律体系。只有如此，我国的应对手段才能更精确地应对他国的经济制裁，使其真正的震慑效果得以实现，从而更好地维护国家安全、主权和发展的利益。

　　反制裁的救济机制依诉求的主体不同可分为国内与国外的个人及实体。就国内的个人实体而言，如上所述，相关法律及司法解释应明确诉讼的实体和程序规则。就国外的个人及实体而言，反外国制裁法缺乏可供救济的手段。根据反外国制裁法第7条的规定，结合行政诉讼法第13条规定，如当事人就法律规定由行政机关最终裁决的行政行为起诉，法院不予受理。国务院有关部门依据反外国制裁法作出的决定为最终决定，而无司法救济途径。这一规定在立法体系上与阻断办法第8条、不可靠实体清单规定第12条的例外豁免制度并不自洽，同时加剧了相关个人及实体的负担，也与其他国家的阻断立法实践不同，进而酿成两难的局面。同时，根据反外国制裁法第12条的规定，如果其他组织和个人不执行反制措施而导致侵犯他人合法权益的，只有我国公民、组织享有索赔的权利，国外的个人及实体则不在此列。

　　党的二十大报告提出，要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。在此背景下，反制裁措施须考虑到相关个人及实体的利益。因此，反制裁的实践必然兼顾实体及个人的正当利益，除了能够根据制裁形势灵活地确定、暂停或取消反制措施的实施外，在国内法下给予受到制裁影响的本国实体及个人予以救济的同时，也要进一步维护被制裁方的合法权益。如在“采取反制措施所依据的情形发生变化时”，可以由我国相关部门直接做出，也可以由作为反制措施的实施主体的组织或个人提出，再经国家相关部门的审核和确认。除此之外，建议增设申请豁免的相关制度，使得在保障国家安全和利益的前提下，可以尽量降低相关个人及实体所承担的成本。从市场的角度来讲，救济机制的保障还可以有效地缓解对华制裁带来的不利影响，为外商投资创造更好的环境，吸引更多外国公司，从而更好地突破国外的经济制裁。

　　反外国制裁法将反制的适用对象限定在国家，个人或者组织。相较而言，对外贸易法、数据安全法、个人信息保护法中的反制的适用对象则采取了国家及地区的表述。事实上，有些区域性国际组织，如欧盟，在制裁与反制裁的立法和执法中相当活跃，未来也不排除其他区域性国际组织对中国实行制裁的可能。因此，建议在未来修法或出台配套规范予以扩张解释，以更好地满足反制裁实践的需要。

　　我国现行反制裁法律体系以反外k8凯发国制裁法为法律核心，配以阻断办法、不可靠实体清单规定等专门行政法规，以及散见于出口管制法、对外贸易法等法律条文。但是，这些规定的反制裁措施并未规定具体的执法机构，而相应的主管部门亦各不相同。反外国制裁法第10条第1款规定，反外国制裁工作协调机制应由国家设立并负责全面协调相关工作。对此，未来不仅有待确定制定清单和执行措施的主管部门，在措施涉及多部门时还需要确定协作工作机制。

　　另一方面，反制裁措施的执行机构通常为行政机关，如反外国制裁法第6条规定的三类反制措施涉及行政强制措施或者行政处罚，因此还需要在符合行政处罚法、行政强制法及行政诉讼法等行政法的基础上设立执法程序和相关的复议、行政诉讼程序。然而从截至目前的中国反制裁实践来看，尚未明确实施反制裁的具体程序，甚至有时连具体的反制裁措施亦未公布。这无疑在一定程度上减损了反制裁措施的合法性。再如，根据不同的规定，金融机构实施冻结资产的程序也各不相同，对于反制措施而言，是得到通知或批准后才实施资产冻结，还是应主动实施，事后履行报告义务呢？相比之下，我国的涉恐资产冻结制度的执行程序、相关机构的义务及责任等规定都相对成熟，未来可供借鉴，也可在现有立法的基础上采取准用性规则的方式予以明晰。

　　反制裁的法理基础可追溯至习惯国际法的“报复”或“反措施”。联合国国际法委员会在其对国际法中的国家责任的阐述中，在“解除行为不法性的情况”标题下澄清了“反措施”的法律概念：如果对另一国采取的行为是为了促使该国遵守其自身的义务，并且符合国际法委员会条款中关于反措施的章节所规定的限制和条件，则该行为不被视为不法性。国际法委员会条款中对反措施的概念化，取代了国际法中先前的“报复”术语。因此，在考量反制裁措施及识别“歧视性措施”及“干涉中国内政”的行为时，必须考虑到习惯国际法上对于“反措施”的适用限制。首先，受害国只能向对国际不法行为负有责任的国家采取反措施。第二，反措施必须针对不法行为国（不包括第三国），并且必须旨在促使该国遵守有关义务。第三，反措施必须在不法行为国恢复履行其义务时停止，因此通常必须具有可逆性。第四，为避免升级和滥用，一项基本要求是反措施必须与最初的不法行为相称。最后，反措施不得违反国际强行法的规范。尽管反外国制裁法采用了偏主观性、概括性的字眼来给予实践更宽泛的适用空间，但也应必须符合国际法的通行规则。

　　在制裁和反制裁的斗争中，个人及实体都将扮演重要的角色。因而，有关部门就应该对此进行引导和制约。如商务部等反制裁机构，可以制定相应的规范指引，对重点企业开展定期或不定时的风险辅导和法规培训，积极引导公司在国外进行风险管理，密切关注国际环境的变化，真正解决公司在应对经济制裁时遇到的困难。另一方面，个人及实体应当对现有或正在进行中的某些高敏感性或高风险的交易和项目进行重新评价，特别是对可能会受到国务院反制措施的影响。若有此风险，应预先制订替代计划，调整战略，以最小化冲击。同时，在今后的合作中，对有关各方的尽职调查也显得更为关键。审慎起见，个人及实体可以取得交易对手及其关联方未被列入反制清单的相关承诺。除此之外，企业也可以通过在签订合同时增加在反制裁下豁免责任的相关条款来防范风险。

　　中国正面临着一个不断变化的世界，金融创新、全球经济活动的转变和新的地缘政治挑战正在对新时代的国家安全目标发出挑战。中国在对外交往中始终坚持多边主义原则，反对任何国家扩张国内法的域外适用对外实施经济制裁。随着反外国制裁法的通过，其与阻断办法、不可靠实体清单规定等规范一起构成了中国基本的反制裁法律制度，回应了中国维护国家主权、安全和发展利益的急迫需求，极大地丰富了我国对外反制的“法律工具箱”，具有重要现实意义和长远意义。不过，反外国制裁法受限于“急用先行”的立法理念，不少条款概括性的授权为其适用增添了不确定性，体现在适用情形模糊、多部法规交叉重合，实施主体的分散、救济制度的缺失等方面，引起了国内外个人或实体可能受其影响的担忧。对此，本文提出了一系列建议，包括建立有效的救济制度、统一及具体的反制裁实施机制、明晰的执法标准，提升政府职能，提高企业合规意识等，旨在为中国日后的反制裁领域更好地推进科学立法、严格执法、全民守法，在维护国家主权、安全、发展利益的同时，实现高水平对外开放。

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