【观察与思考 · 专栏】梁鹤年：政府不动产管理——加拿大的经验｜中国投资
财委会又制定“不动产管理政策”,定下不动产整个“生命周期”的管理要求，包括不动产出售阶段，其中有关过剩不动产的处理尤为关键 1985年，加拿大政府决定授权联邦的财政委员会（Treasury Board，下称财委会）管理所有联邦不动产，目标是提升不动产管理的现代化，特别是增加转让的效率和缩短转让的时间。财委会成立一个新的单位，叫“不动产管理局”（Bureau of Real Property
财委会又制定“不动产管理政策”,定下不动产整个“生命周期”的管理要求，包括不动产出售阶段，其中有关过剩不动产的处理尤为关键
1985年，加拿大政府决定授权联邦的财政委员会（Treasury Board，下称财委会）管理所有联邦不动产，目标是提升不动产管理的现代化，特别是增加转让的效率和缩短转让的时间。财委会成立一个新的单位，叫“不动产管理局”（Bureau of Real Property Management）去协调整个政府的不动产管理。不动产管理局和司法部以及所有拥有不动产的联邦部门（称保管部门，custodian）合编《联邦不动产法》（Federal Real Property Act），在1992年生效。
财委会又制定“不动产管理政策”（Policy in Management of Real Property）,定下不动产整个“生命周期”（life cycle）的管理要求，包括不动产出售阶段，其中有关过剩（surplus）不动产的处理尤为关键，是本文的主题。
政策规定保管部门在出售、租赁和处理其“过剩”不动产，也就是无需继续用来支撑其“公众目的”（public purpose，用在联邦内部是指部门需要，用在联邦与省或市的关系上一般是指道路、公共设施和公园）的不动产，一定要取得财委会的推荐，以保证政府内部的不动产管理是一致的、有效的。同时，政策明确规定要保管部门的副部长层级的领导保证出售和转让是按“有关过剩不动产出售或转让的指示”（Directive on the Sale or Transfer of Surplus Real Property,于2022年修改，但大同小异）进行。
在一个公共不动产的生命周期中，在出售或转让期间所要处理的潜在风险会高于在其正常运作的期间，尤其是当该不动产具有高度的敏感性和涉及大量的经济利益、被众多的不同利益方关注、和需要同级部门的合作。财委会的指示规定保管部门要从政府整体的角度去考虑；出售或转让的过程要效率、公平和透明；要为加拿大纳税人拿到最佳效益；要考虑社区利益，包括特定少数群体和其他层级政府；并要满足政府对原住民的法律责任。保管部门要在正式通知财委会有意出售或转让该过剩不动产后的3年内完成任务，而售价一定要反映市场价（按财委会的估价标准）。
首先，保管部门要做一个“绩效评估”（performance assessment），聚焦于不动产的功能和使用程度，并开出一些处理的策略（除出售、转让之外还可以租赁、授权、拆毁）。这些策略应以绩效评估的发现为基础，并要包括一个具体方案。
过剩不动产分两类：常规和战略，一般来说，常规类是价值较低而且不用大量投资就可以出售的不动产或不动产组合，可以通过保管部门、保管部门的代理人（也就是联邦公共服务与采购部）或私营企业“原装”出售。
战略类是具有高价值潜力或比较敏感，又或是两种因素兼具的不动产。由于其复杂性，这些不动产，需要有创意和作整体考虑才应在市场出售。这类过剩不动产要经由加拿大土地公司（Canada Lands Company,下称土地公司）的战略性出售程序处理。
任何过剩不动产，若符合以下任何一个条件，就可考虑定性为战略类（不然就属常规类）：如果不妥善管理就把它融入市场，其规模或价值会对当地市场带来负面影响；如果它的价值可以通过修改规划、拆散、投资或开发而大幅提升；如果与地方政府、私营部门或其他合作人合作会有可能创出最佳机制去实现它的内在价值或为政府带来财政收益以外的最大贡献；如果是具有政策敏感性，包括会使政府之外的某些利益获取丰厚利润。
在最后决定不动产是战略类并交由土地公司处理之前（而不是保管部门自行出售或转让），保管部门要走一套处理“横向问题”（horizontal issues，可笼统称之为政府部门之间的问题）的程序。保管部门要咨询其他有关部门，包括正式通知其他联邦部门、有关的国营公司、省政府和市政府，并在指定期限向它们提供以下的基本信息：不动产所属权的法律分析(包括应否要与原住民群组磋商)；不动产的物理条件和环境条件；有关考古和遗产的发现；对野生动物栖息地的风险；不动产的市价。
横向问题的处理分两方面：如果该不动产被定性为常规类，这些相关部门会有机会，按联邦部门、国营公司、省政府与市政府的先后，以“公众目的”理由去购入该不动产；如果该不动产被定性为战略类，这些相关部门可以提出它们的“公众目的”诉求作为保管部门在制定处理该不动产的策略之时的重要参考。
有意购入常规类者有30天期限去表达兴趣，再加90天去以书面说明它们兴趣的性质与范围，并附上财务保证。在决定出售前，保管部门的领导（一般是副部长）必须表示满意该不动产确实是购买方所需，符合购买方的公众目的和长远规划；而且从政府整体角度去看，是处理该过剩不动产的最佳决定（包括考虑了该不动产“最高最好用途”的市场价值）。卖价应该是该不动产在不改变保管部门（出售方）的公众目的用途下的市场价。如果该不动产有通过修改规划后转卖谋利的可能性，保管部门（出售方）就必须在出售或转让契约上注明购买方要维持购买时的意愿。最后，保管部门可获取出售或转让的部分纯利，但必须要有获批的投资计划，且必须投资于不动产。这些都需要符合财委会规定的上报程序。
有关战略类的处理，保管部门必须作一个联邦和其他相关利益的综合性评估、法律风险评估、以及在政策和财政考虑的基础上制定一个平衡的策略。同时，保管部门必须以财委会不动产估价的标准对该不动产作出估价，并要获取土地公司的正式商业论证支持。
土地公司是个甚么部门？它是联邦政府的非部门性质代理人，职责是有序的出售和转让联邦过剩不动产，以商业模式运作，盈亏自负。它可以在资金市场上融资、使用信用证、拥有自己的现金流和可以使用短期金融工具，并可以设子公司。联邦政府是它的唯一股东。但它是向加拿大国会直接负责，联邦的公共服务与采购部部长是它在国会的代言人。由它代理的不动产绝大部分在市区内高地价的区位。在未出售之前，它一般会提供专业的管理服务，包括补贴土地去污的成本。
它前身是1956年成立的“工务土地有限公司”（Public Works Lands Company, Limited）原先的职能是作为政府部门土地开发、租赁、转让的中介，但并不活跃。到1980年代甚至进入“睡眠”状态（因为那时的政治风气是政府功能“私营化”）。1981年改现用名字。
1980年代后期和1990年代早期，北加拿大政府闹穷，鼓励出售各类政府资产。尤其没有明显公共使用价值的不动产。1995年，政府重新启动土地公司去运营过剩不动产。内阁给它的指示是通过商业式的运作、有序的出售过剩不动产以期为加拿大纳税人取得最佳回报。（上期谈到我创办的“国家不动产高级官员论坛”就是正值此刻在1998年成立，而土地公司也是创会会员之一）
当时，土地公司的工作重点是处理刚被私营化的“加拿大国家铁路”（Canadian National Railway，简称CN）的土地资产。由于私营化的只局限于铁路运作的部分，不属铁路运作所需的不动产仍保留在政府手上，土地公司就成为这些土地和资产的“控股公司”（holding company），负责出售在市区的高价不动产。
任何政府部门的过剩不动产一定要以“公平市价”卖给土地公司，而公司一定要开发、管理或出售该不动产。在2010年期间，土地公司的主要项目是开发多伦多市中心的CN塔（加拿大最高建筑物）和周边土地，并改建加拿大国防部在各地的过剩营地（那时冷战已过、部队规模减缩）为高尚住宅（当初构想是保障房）。公司拥有的不动产约970公顷，分布全国各城市。公司的声誉越来越像高质开发商。
土地公司视其拥有的不动产为商品，完全按市场值估价。它的管理模式和开发方案都是以尽量提升土地价值为目标。为此，公司会补贴开发初期的投资，包括去污、拆毁、建路和其他基础设施（当年我校的学生通过土地公司是“国家不动产高级官员论坛”会员的方便参与这些开发方案的设计，更有成为公司实习生和日后被聘为公司雇员。）
以上是联邦过剩不动产的处理，省与市的情况也是类似。这些由90年代开始的运作模式都是很规范的——保管部门的过剩不动产转到一个“中央”的，盈亏自负的，按商业原则和市场逻辑运作的土地公司去出售或转让（包括通过在出售成转让前投资去提升其市场价值）。土地公司是以市价从保管部门购入不动产。这化解了政府部门之间的矛盾（见上期“加拿大国家公共不动产高级官员论坛”一文的描述）。但是，自负盈亏的压力和商业运作的动力使政府过剩不动产的处理去向另一个不大理想的方向——来自国家人民、发自公众利益的资产逐渐变质为“赚钱”工具，服务对象从社会大众，特别是基层群众，转到有资格买靓房、住靓区的有钱人。
当然过剩不动产留在保管部门手里是种浪费、更会引发部门之间的觊觎或矛盾。而且，就算留在部门手里，这些部门对运营不动产也是外行。所以，把过剩不动产转移和集中到一个专业运营不动产的机构是合理的，一方面釜底抽薪的消除了一个政府部门之间摩擦的成因，另一方面创造一个效率处理过剩不动产的契机。但这个机构不宜完全按商业原则运作，要在优化经济效率的同时平衡社会目的。加拿大土地公司的做法给我们借鉴和教训。
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原标题：《【观察与思考 · 专栏】梁鹤年：政府不动产管理——加拿大的经验｜中国投资》
